Debaty sejmoweIX Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie funkcjonowania Fundacji na Rzecz Rozwoju Administracji Publicznej

   Szanowny Panie Marszałku! W nawiązaniu do interpelacji nr 2957 z dnia 4 grudnia 2000 r. posła na Sejm RP pani Elżbiety Barys w sprawie funkcjonowania Fundacji na rzecz Rozwoju Administracji Publicznej, uprzejmie przedkładam poniższe informacje.    Ad 1. Fundacja na rzecz Rozwoju Administracji Publicznej została powołana do życia na początku 1996 r. w celu dysponowania środkami pomocowymi, w ramach bezzwrotnej pomocy zagranicznej udzielonej Polsce. Biuro Programu Omega w Departamencie Reformy Administracji Publicznej Urzędu Rady Ministrów stanowiło bazę dla powstającej fundacji. Biuro zostało utworzone w 1992 r. jako podmiot zarządzający programami Omega I, Omega II i Fiesta (ustanowionymi dla usprawnienia procesu reformy administracji publicznej w Polsce) - zgodnie z istniejącymi w tym względzie uregulowaniami programu pomocowego PHARE.    Biuro Programu Omega - w nomenklaturze PHARE, zwane PMU Omega (Programme Management Unit) - funkcjonowało do 1995 r. w strukturze Urzędu Rady Ministrów. Od 1 stycznia 1996 r. jego funkcje i kompetencje przejęła ww. fundacja, stając się jednocześnie podmiotem niezależnym funkcjonalnie od struktur Urzędu Rady Ministrów.    Przekształcenia dokonano po zapoznaniu się zarządu Biura Programu Omega z sytuacją w innych PMU (usytuowanych w innych ministerstwach), które najczęściej wybierały taką samą drogę, tzn. przekształcenia w fundację, zlecenia dodatkowych ekspertyz w tym zakresie i daleko idących konsultacji z organem właściwym względem programów pomocowych dla Polski (tj. z ówczesnym Biurem Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej).    Wśród zadań, których wykonania podjęła się fundacja, przeważają inkorporowane z memorandów umów międzynarodowych o programach pomocowych, prowadzonych przez PMU Omega (dokumenty podstawowe służące zaprogramowaniu pomocy PHARE). § 8 statutu (pt. Cele i formy działania fundacji) powstał po opracowaniu i kompilacji podstawowych założeń pomocy zagranicznej w sektorze reformy administracji publicznej w Polsce.    Po zarejestrowaniu fundacja zaczęła realizować wyłącznie programy - spośród wykonywanych przez dawne Biuro Programu Omega - na które środki finansowe nie zostały jeszcze wydatkowane w całości.    Program PHARE PL 9101 - Omega I (budżet 4 mln euro) został uruchomiony w dniu 1 stycznia 1993 r., w celu zrealizowania następujących zadań:    - udzielenie wsparcia instytucjonalnego dla rządu Rzeczypospolitej Polskiej,    - szkolenie personelu administracji rządowej,    - przebudowa ministerstw,    - wsparcie reformy administracji publicznej,    - promocja reformy administracji publicznej.    W trakcie jego realizacji priorytety polityki rządu uległy kilkakrotnym zmianom, wskutek czego jego środki zostały w głównej mierze przeznaczone na projekty związane z przebudową systemu zarządzania personelem administracji rządowej, w tym na działania związane z powołaniem służby cywilnej. Ze względu na to, że wszystkie środki programu zostały wydatkowane przed dniem 30 kwietnia 1995 r., fundacja przejęła tylko sprawy związane z nadzorem nad realizowanymi kontraktami, dokonywaniem płatności, dokonywaniem uzgodnień z instytucjami beneficjenta, monitorowaniem rozliczeń oraz przeprowadzeniem weryfikacji merytorycznej i finansowej osiągnięć programu, która to została trzykrotnie zarządzona przez Unię Europejską - jako donatora środków programu.    Program PHARE PL 9208 - Omega II (budżet - 8 mln euro), uruchomiony w 1992 r. w celu wsparcia procesu budowy instytucjonalnych i administracyjnych struktur pomocnych dla realizacji reform w sektorach odgrywających główną rolę w procesie przechodzenia od gospodarki planowej do rynkowej. W szczególności są to następujące cele:    - pomoc we wprowadzeniu reformy w centralnej administracji państwowej, służącej koordynacji zarządzania sektorem publicznym,    - doskonalenie umiejętności i metod pracy menedżerów i decydentów sektora publicznego w dziedzinie analizy ekonomicznej, kształtowania polityki i podejmowania decyzji,    - zwiększenie zdolności samorządu terytorialnego do podejmowania nowych zadań i obowiązków w zdecentralizowanej strukturze rządzenia,    - wspomaganie procesów decentralizacyjnych.    Wydatkowanie środków tego programu rozpoczęto w 1992 r. pod kierunkiem Biura Programu Omega. Fundacja realizowała zadania tylko ostatniej fazy wdrożenia programu. Do najważniejszych projektów prowadzonych przez fundację należy zaliczyć:    a) projekt Agencji Rozwoju Komunalnego (Arka), dzięki któremu wsparto instytucjonalnie (m.in. poprzez zakupy niezbędnego sprzętu komputerowego, biurowego i mebli) oraz merytorycznie (m.in. poprzez zakontraktowanie budowy bazy danych o inwestycjach komunalnych, zbudowanie systemu informacji o działaniach Agencji Rozwoju Komunalnego, dofinansowanie seminariów, szkoleń i publikacji oraz zatrudnienie personelu) instytucję o bardzo dużym znaczeniu dla rozwoju ekonomicznej siły samorządów lokalnych w Polsce, tzn. Fundację Skarbu Państwa (Agencja Rozwoju Komunalnego),    b) analiza techniczno-ekonomiczna systemu informacji geograficznej dla administracji regionalnej (projekt - woj. poznańskie) oraz wdrożenie informatycznego systemu informacji o terenie w postaci nowoczesnych narzędzi wykorzystywanych przez urzędy administracji rządowej i samorządowej,    c) projekty wspomagające bieżące przekształcenia w administracji szczebla centralnego - prace legislacyjne (środkami fundacji zostały wykonane projekty wszystkich aktów normatywnych niezbędnych dla reformy centrum gospodarczego rządu, projekty aktów wewnętrznych wszystkich nowo powstałych instytucji wraz z promocją tych rozwiązań, zaś obecnie realizowane są cykle wysoce profesjonalnych szkoleń dla podstawowej kadry ministerstw i innych urzędów centralnych),    d) wsparcie Urzędu Służby Cywilnej, poprzez zapewnienie współpracy najlepszych, również zagranicznych, ekspertów w tej dziedzinie, dostarczenie informacji o doświadczeniach innych państw w powołaniu i funkcjonowaniu służb administracyjnych oraz dofinansowanie staży zagranicznych słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej,    e) projekt umożliwiający zapoznanie z najnowszymi technikami prowadzenia nowoczesnego rządowego centrum informacyjnego, skierowany do pracowników Rządowego Centrum Informacyjnego przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W ramach projektu przeszkolono pracowników oraz przekazano nowoczesny sprzęt informatyczny,    f) projekty wspierające proces decentralizacji w Polsce, obejmujące przygotowanie pakietu ustaw ustanawiających powiat, zapewnienie zagranicznych profesjonalnych ekspertyz i wymiany doświadczeń w tej dziedzinie, wykonanie ekspertyz w celu zbadania możliwości i wariantów terytorialnych zakładanej reformy wojewódzkiej, publikowanie informacji, (promocja) zagadnień określających cel reformy, monitorowanie wykonania nowej ustawy o zakresie działania dużych miast, przygotowanie szczegółowych ekspertyz na temat funkcjonowania w Polsce samorządowych związków komunalnych itp.,    g) bezpośrednie wsparcie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego poprzez zapewnienie ekspertów i pracowników etatowych niezbędnych do obsługi strony samorządowej tego gremium,    h) inne projekty, głównie o charakterze szkoleniowych i doradczo-konsultacyjnym, ukierunkowane przede wszystkim na pomoc dla MSWiA i Kancelarii Prezesa RM (a wcześniej URM).    Program PL 9216 Fiesta - Zamówienia publiczne (budżet - 600 tys. euro) - uruchomiony w 1992 r. - ostatni spośród wcześniej administrowanych przez Biuro Programu Omega w Urzędzie Rady Ministrów. Do jego podstawowych celów należało: wsparcie legislacyjne, organizacyjne i materialne systemu zamówień publicznych w Polsce. W ramach programu zostały dokonane już przez fundację m.in. następujące projekty:    a) zakup sprzętu komputerowego i oprogramowania (kompleksowego systemu informatycznego) dla Urzędu Zamówień Publicznych w Warszawie,    b) przeprowadzenie kilku cykli szkoleniowych dla wykładowców, pracowników administracji publicznej oraz arbitrów dla potrzeb systemu zamówień publicznych.    Program PL 9414 - Scentralizowana Informatyka (budżet - 2 mln euro), w którego ramach wykonane zostały następujące działania:    a) opracowanie i wdrożenie projektu ogólnopolskiego systemu ewidencji pojazdów i kierowców w oparciu o prace rozpoczęte przez terenowe banki danych. Jest to zadanie najważniejsze w całym programie, w związku z czym nadal trwają prace przygotowawcze, w szczególności związane z powołaniem i funkcjonowaniem (w ramach administracji państwowej) odpowiedniego organizmu zarządzającego projektem,    b) zakończenie przedsięwzięć w zakresie programu pilotażowego zakładającego budowę rozległej sieci transmisji danych dla potrzeb administracji publicznej (woj. koszalińskie),    c) opracowanie bazy danych o aktach prawnych (kontynuacja przedsięwzięcia finansowanego ze środków programu Omega I) w Sejmie, przy współpracy z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów,    d) rozwój systemu poczty elektronicznej administracji rządowej, będący kontynuacją działań rozpoczętych przez program Omega I, a obecnie polegający głównie na rozwinięciu i unowocześnieniu bazy informatycznej, którą dysponują odbiorcy poczty elektronicznej administracji rządowej.    Program PL 9316 Fiesta II - OECD (budżet - 1 mln euro). Celem tego programu było dostarczenie takich narzędzi i informacji dla administracji rządowej w Polsce, aby przebiegające właśnie procesy pełnego członkostwa w grupie państw OECD zakończyły się jak najszybciej i pełnym sukcesem.    Do szczegółowych projektów, które realizowała fundacja, należy zaliczyć:    a) zapewnienie dostępu wydelegowanych pracowników ministerstw do oficjalnego systemu informatycznego państw OECD (o nazwie ˝Olis˝) oraz zakup sprzętu komputerowego dla każdego ministerstwa,    b) dokonanie tłumaczenia aktów prawnych OECD oraz opracowanie formy wydawniczej i wydanie ich w niezbędnej ilości egzemplarzy,    c) uruchomienie specjalnych funduszy grantowych przeznaczonych na udział polskich instytucji w badaniach inicjowanych i koordynowanych przez OECD,    d) zapewnienie odpowiedniego poziomu konferencji informacyjnych na temat OECD, m.in. poprzez udział polskich i zagranicznych ekspertów.    Program 9408 Fiesta III - Analizy Gospodarcze i Strategia dla Polski (budżet - 1,05 mln euro). Do zadań, które zostały zrealizowane w ramach tego programu, należy zaliczyć pomoc techniczną polegającą na przeprowadzeniu analiz, zapewnieniu pomocy ekspertów oraz innych działań pozwalających na opracowanie niezależnych prognoz ekonomicznych i podstaw do wdrożenia miejskich stref usług publicznych. Podstawowym działaniem (ponad 650 tys. euro) był projekt służący sfinansowaniu prac Zespołu zadaniowego ds. polityki strukturalnej w Polsce pracującego pod przewodnictwem prof. J. Hausnera.    Cel projektu    Z uwagi na fakt położenia przez Radę Ministrów dużego nacisku na politykę strukturalną w kraju powołany został zespół ds. polityki strukturalnej. Jego zadaniem było opracowanie koncepcji i szczegółowych założeń funkcjonowania struktur regionalnych na terenie Polski. W szczególności prace służyły ustaleniu podstaw rozwoju regionalnego w perspektywie wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Celem było również opracowanie koncepcji polityki zmian strukturalnych w gospodarce w takich kwestiach, jak: prywatyzacja, deregulacja i demonopolizacja gospodarki, postęp techniczny i technologiczny, ochrona rynku i konsumenta, sektorowe programy restrukturyzacji.    Misją zespołu stało się opracowanie programu polityki strukturalnej (wraz z zestawem rekomendacji dla rządu) odwołującego się do doświadczeń zachodnioeuropejskich oraz ukierunkowanego na utrwalenie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego i podniesienie poziomu konkurencyjności polskiej gospodarki jako warunków efektywnej integracji Polski z Unią Europejską.    Przebieg    Zespół zadaniowy powołany z inicjatywy prof. Grzegorza Kołodki. Miał on charakter wspólnego przedsięwzięcia rządu RP i Komisji Europejskiej. Pierwsza sesja zespołu odbyła się 6 listopada 1996 r. W skład zespołu wchodzili przedstawiciele rządu RP, Komisji Europejskiej, samorządu lokalnego i administracji publicznej w terenie oraz organizacji gospodarczych, stowarzyszeń biznesowych i związków pracodawców. Zespół nadzorował bieżące prace IX podzespołów zadaniowych, w skład których wchodzili przedstawiciele świata nauki i praktycy. Zadania sfinansowane ze środków PHARE obejmowały utrzymanie i wyposażenie sekretariatu zespołu organizującego całe przedsięwzięcie. Z tych środków została sfinansowana też praca ekspertów, również zagranicznych, zatrudnionych w podzespołach. Wreszcie środki te posłużyły przygotowaniu i publikacji materiałów oraz promocji. Na bieżąco prace zespołu i wydatkowanie środków były nadzorowane przez przedstawicieli Przedstawicielstwa Wspólnot Europejskich w Polsce, którzy zostali oddelegowani do reprezentowania Unii w pracach zespołu.    Rezultaty    Powstał (zaakceptowany przez Radę Ministrów) obszerny raport końcowy z prac zespołu. Znajdują się w nim wszystkie przygotowane rekomendacje i ekspertyzy. Raport został również opublikowany i rozesłany do zainteresowanych osób i instytucji.    Ad 2. Najistotniejszym problemem związanym z wykorzystaniem środków programu PHARE przez fundację jest ciągły brak rozliczenia wszystkich środków programu Omega I (pomimo jego zakończenia w 1996 r.). W szczególności Komisja Wspólnot Europejskich w przysłanych notach księgowych domaga się bezwarunkowego zwrotu przez stronę polską kwoty 29 999 ECU.    Memorandum finansowe programu Omega I zostało podpisane 26 lutego 1992 r. Kwota przewidziana na program to 4 mln ECU, zaś czas jego trwania określono na 2,5 roku. Przewidywane projekty obejmowały:    1) institutional support: 0.7 MECU,    2) staff development: 1,8 MECU,    3) restructuring: 0,4 MECU,    4) management and public relations: 0,7 MECU,    5) reserve: 0,4 MECU.    W rezultacie zmieniających się potrzeb Urzędu Rady Ministrów jako beneficjenta środków termin zakończenia programu został przedłużony do dnia 30 kwietnia 1995 r. (kontraktowanie) oraz do 30 kwietnia 1996 r. (wydatkowanie).    Równolegle z porządkowaniem dokumentacji odbywało się kontraktowanie środków programu na cele zgodnie z zapotrzebowaniem Urzędu Rady Ministrów i planami pracy programu. Łącznie w programie Omega I zakontraktowano 3 468 561 ECU.    Ostatnia z kwot, o które fundacja zwróciła się do Brukseli (płatność dla 7 firm, które wykonały swoje kontrakty), została nadesłana dopiero w lutym 1998 r. zamiast do końca programu (kwiecień 1996). Równocześnie z tą płatnością komisja wystosowała notę księgową, w której domaga się zwrotu 29 999 ECU. Zdaniem komisji wspomniana suma została wydatkowana niezgodnie z zasadami określonymi w procedurze Manual przez PMU - w początkowej fazie jego funkcjonowania (do listopada 1994 r.), a w szczególności z naruszeniem:    - zasady płatności w ECU (za jedną z wykonanych prac zapłacono we frankach francuskich),    - zasady niedokonywania kupna rzeczy spoza Unii Europejskiej (zakupiono japońskie kserokopiarki),    - zasady uzyskiwania zgody Przedstawicielstwa Unii Europejskiej w Warszawie na każdą płatność.    Aktualnie fundacja nie posiada środków, które mogą być przekazane na zaspokojenie roszczenia w wysokości 29 999 euro. Obecnie trwają też negocjacje w sprawie zawarcia ugód z firmami, które oczekują zapłaty ze środków fundacji.    Ad 3. Wybór wszystkich wykonawców kontraktów odbywał się na podstawie przepisów Unii Europejskiej (zgromadzonych w obowiązującym dokumencie pt. DIS Manual). Opisuje on wszystkie warianty przeprowadzania kontraktów i ewentualnego zawierania umów bez przeprowadzenia przetargów - tzw. kontrakt bezpośredni, który jest możliwy wyłącznie z instytucjami nonprofit. Podstawową zasadą jest uzyskiwanie każdorazowo pisemnej zgody przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Warszawie na jakiekolwiek działanie w ramach kontraktu. Kolejną zasadą jest przeprowadzanie przetargów według specjalistycznych procedur (tzw. nieformalne konsultacje, przetarg ograniczony i przetarg nieograniczony). Każdy wybór wykonawcy odbywał się z udziałem pracownika przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w komisji przetargowej i przed podpisaniem każda umowa była przez niego aprobowana. Komisja Europejska kilkakrotnie badała dodatkowo dokumentację fundacji (tzw. audyty), która potwierdziła przestrzeganie zasad przez personel fundacji. Ponadto w komisjach przetargowych najczęściej zasiadali przedstawiciele właściwych ministerstw (MSWiA, Kancelaria Premiera, Ministerstwo Gospodarki itd.), jak również niezależni eksperci.    Należy dodać, że procedury wyboru wykonawców w programie PHARE różnią się od procedur przewidzianych ustawą o zamówieniach publicznych, co też zostało usankcjonowane przez polskiego ustawodawcę odpowiednim zapisem w ustawie o zamówieniach publicznych dozwalającym stosowanie procedur przewidzianych w umowach międzynarodowych, w których Polska jest stroną - jeżeli są odmienne od ustanowionych polską ustawą.    Ad 4 i 9. Saldo rozliczeń fundacji w odniesieniu do Komisji Wspólnot Europejskich przewiduje konieczność zwrotu 29 999 euro (jako zobowiązania, o którym była mowa wyżej, będącego konsekwencją działalności PMU Omega w latach 1992-1994, w ramach byłego Urzędu Rady Ministrów, czyli jeszcze przed powstaniem fundacji), na które fundacja nie posiada środków. Pozostałe rozliczenia polegają na zwrocie ˝pozostałości˝ z kont fundacji, czyli środków, jakie przybyły głównie z tytułu odsetek bankowych.    Zarzuty Komisji Wspólnot Europejskich w odniesieniu do 29 999 euro dotyczą nieprzestrzegania pewnych reguł postępowania przy gospodarowaniu środkami, które zostały opisane powyżej (np. płacenie w innej walucie niż ECU, kupno sprzętu niepochodzącego z Unii Europejskiej czy nieuzyskanie wszelkich wymaganych przez Przedstawicielstwo Unii Europejskiej potwierdzeń wydatkowania środków). Przewinienia te powstały przed powołaniem fundacji, tzn. przed dniem 1 stycznia 1996 r.    Ad 5. Wykonawcą pilotażowego systemu CEPiK nie była firma Prokom SA, ale kontraktor ramowy PHARE, tj. firma Berenschot EuroManagement. Wykonawca zakontraktował podwykonawców, którymi zostali: angielska firma AJS Management i firmy polskie Unicorm, Positive SA i Prokom SA. Zamawiający nie miał wpływu na dobór partnerów ani na kryteria wyboru. Program pilotażowy CEPiK został zakończony i uruchomiony. Wersja użytkowa systemu nie może być jednak eksploatowana ze względu na uwarunkowania prawne.    Ad 6. Wykonawcy systemu pilotażowego wypłacono kwotę 1 117 229 ECU, ponieważ na tyle opiewał kontrakt. Program został zaakceptowany przez audytorów z Komisji Unii Europejskiej w Brukseli oraz rozliczony merytorycznie, finansowo i bankowo. Raport końcowy przekazany został zarówno do Komisji Unii Europejskiej w Brukseli, jak i do Delegacji Unii Europejskiej w Warszawie.    Ad 7. W 1999 r., jak też w roku bieżącym, żaden pracownik Departamentu Rejestrów Państwowych, Łączności i Informatyki nie występował do dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego o zezwolenie na dodatkowe zatrudnienie.    Ad 8. Postępowanie o zamówienie publiczne na wykonanie ogólnopolskiego systemu CEPiK zostanie wszczęte dopiero po przyjęciu w ustawie budżetowej stosownych nakładów finansowych na jego wykonanie.    Żaden z potencjalnych oferentów nie będzie faworyzowany, a postępowanie zostanie przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z ustawą o zamówieniach publicznych.    Ad 10. Zakończenie finansowania fundacji przez Unię Europejską nastąpiło w związku ze zmianą zasad przyznawania programu PHARE. Od 1999 r. przewidują one, że pieniądze są wykorzystywane w postaci tzw. twinningu, czyli przez współdziałające ze sobą instytucje krajów członkowskich UE i Polski. W związku z tym niezbędne jest istnienie w Polsce wyłącznie jednej instytucji płatniczej (tzw. CFCU), którą została fundacja skarbu państwa - Fundusz Współpracy. Fundacja na rzecz Rozwoju Administracji Publicznej jako jedna z wielu działających przy różnych ministerstwach nie może obecnie uzyskać żadnej pomocy ze strony PHARE, ponieważ nie znalazła miejsca w nowej polityce Unii Europejskiej.    Przyczyną takiego stanu nie są jakiekolwiek problemy związane z zarządzaniem środkami, lecz wyłącznie zmiana orientacji PHARE i powołanie jednej instytucji, której zadaniem jest obsługa całej Polski (z nielicznymi wyjątkami dotyczącymi programów ˝kierunkowych˝).    Program naprawczy, przygotowany przez zarząd fundacji, nie znalazł akceptacji i wsparcia u członków rady nadzorczej, jak również u osób odpowiedzialnych w rządzie za programy pomocowe. W związku z powyższym program taki nie został wdrożony.    Ad 11 i 12. Rada Nadzorcza Fundacji na Rzecz Rozwoju Administracji Publicznej, od momentu powołania przez ministra - szefa Urzędu Rady Ministrów, pracowała w następujących składach:    1) 1996-1997/1998 r.:    przewodniczący - Marek Ungier,    członkowie - Krzysztof Janik, Andrzej Grzyb, Zyta Gilowska, Leon Kieres,    2) od 1998 r.:    przewodniczący - Jerzy Stępień,    członkowie - Jerzy Miller, Bohdan Marciniak, Jakub Skiba, Anna Rzepka.    Od 1996 r. do czasu złożenia rezygnacji na ręce przewodniczącego rady nadzorczej fundacji w lutym 1999 r. funkcję jednoosobowego zarządu fundacji pełniła pani dr Grażyna Kacprowicz. Po jej rezygnacji do dziś fundacja nie posiada działającego zarządu.    Próba postawienia w stan likwidacji (do czego niezbędna jest uchwała wszystkich członków rady fundacji) nie doszła do skutku ze względu na brak porozumienia członków rady.    Minister    Marek Biernacki    Warszawa, dnia 15 marca 2000 r.